Das heute vorgelegte Antikorruptionspaket umfasst zum einen eine Mitteilung über die Korruptionsbekämpfung in der EU. Sie liefert einen Überblick über die bestehenden EU-Antikorruptionsstrategien und -rechtsvorschriften, über die aktuellen Herausforderungen sowie darüber, wie künftige EU-Maßnahmen intensiviert werden können. Zum anderen umfasst das Paket einen Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie über Korruptionsbekämpfung. Er enthält Vorschriften zur Aktualisierung und Harmonisierung der Definitionen von Korruptionsdelikten und der Sanktionen zur Ahndung dieser Delikte. Damit soll sichergestellt werden, dass geeignete strafrechtliche Instrumente vorhanden sind, um alle Arten von Korruptionsdelikten zu bekämpfen, Korruption besser zu verhindern und die Durchsetzung der Rechtsvorschriften zu verbessern. Ferner schlägt der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik mit Unterstützung der Kommission vor, das Instrumentarium restriktiver Maßnahmen (Sanktionen) im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) um eine spezielle Sanktionsregelung zur weltweiten Bekämpfung schwerer Korruptionsdelikte zu ergänzen.
Betrachtet man die globalen Korruptionsindizes, so zählen viele EU-Mitgliedstaaten zu den Ländern mit der geringsten Korruption weltweit. Wie auch aus den Berichten über die Rechtsstaatlichkeit hervorgeht, gibt es allerdings noch viele ungelöste Probleme. Der jüngsten Eurobarometer-Umfrage zufolge betrachten die Menschen in der EU das Thema Korruption nach wie vor mit Sorge: Im Jahr 2022 waren fast sieben von zehn Europäern (68 %) der Ansicht, dass Korruption in ihrem Land weitverbreitet ist, und nur 31 % hielten die Antikorruptionsmaßnahmen ihrer Regierung für wirksam. Mehr als die Hälfte der Unternehmen mit Sitz in der EU (51 %) hielt es für unwahrscheinlich, dass korrupte Unternehmen oder Personen in ihrem Land gefasst oder bei der Polizei oder Staatsanwaltschaft angezeigt werden. Korruption ist naturgemäß schwer zu quantifizieren, aber selbst konservativen Schätzungen zufolge entsteht der EU-Wirtschaft dadurch jährlich ein Schaden von rund 120 Mrd. EUR.
Warum schlägt die Kommission neue Vorschriften zur Korruptionsbekämpfung vor?
Die derzeitigen strafrechtlichen EU-Vorschriften im Bereich der Korruptionsbekämpfung sind fragmentiert, und ihr Anwendungsbereich ist begrenzt; die Arten von Korruptionsdelikten sowie die Sanktionen sind daher von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich.
Die strafrechtlichen Vorschriften im Bereich der Korruptionsbekämpfung sind nur teilweise harmonisiert und finden nur auf Bestechung Anwendung. Bei anderen Korruptionsdelikten (u. a. Veruntreuung, unerlaubte Einflussnahme, Amtsmissbrauch sowie illegale Bereicherung durch Korruption) gibt es noch keine Rechtsangleichung. Zudem behindern die unterschiedlichen nationalen Rechtsvorschriften eine wirksame Korruptionsbekämpfung, insbesondere bei den immer häufigeren grenzüberschreitenden Fällen.
Mit dem Legislativvorschlag soll daher der bestehende EU-Antikorruptionsrahmen aktualisiert werden, indem die Bestimmungen für den öffentlichen wie auch den privaten Sektor in einem einzigen Rechtsakt zusammengefasst und der Anwendungsbereich von Korruptionsdelikten auf alle relevanten Straftaten ausgeweitet werden.
Die Richtlinie zielt darauf ab, angemessene Sanktionen sicherzustellen und Hindernisse für wirksame Ermittlungen und eine wirksame Strafverfolgung (z. B. kurze Verjährungsfristen, undurchsichtige Verfahren für die Aufhebung von Immunitäten oder Vorrechten, begrenzte Verfügbarkeit von Ressourcen, Schulungen und Ermittlungsinstrumenten) zu beseitigen. Ferner umfasst die Richtlinie Maßnahmen zur Korruptionsprävention und zur Stärkung der Rechtsdurchsetzung.
Welche Maßnahmen zur Korruptionsprävention schlägt die Kommission vor?
Der Richtlinienvorschlag sieht vor, dass die Mitgliedstaaten wichtige Präventionsinstrumente bereitstellen müssen, u. a. wirksame Vorschriften für den Zugang zu Informationen und den Umgang mit Interessenkonflikten im öffentlichen Sektor sowie Vorschriften in Bezug auf die Vermögenswerte öffentlicher Bediensteter und die Interaktion zwischen öffentlichem und privatem Sektor.
Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten ferner, ein Höchstmaß an Transparenz und Rechenschaftspflicht in der öffentlichen Verwaltung und in öffentlichen Entscheidungsprozessen zu gewährleisten und Maßnahmen zu ergreifen, um die Öffentlichkeit für die Schädlichkeit von Korruption zu sensibilisieren.
Darüber hinaus verpflichtet sie die Mitgliedstaaten, die Beteiligung der Zivilgesellschaft und lokaler Organisationen an Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung zu fördern. Damit wird ein kohärentes Regelwerk geschaffen, um Korruption in der EU wirksamer zu bekämpfen und die Maßnahmen auf nationaler und EU-Ebene besser zu koordinieren.
Was sind die zentralen Punkte des Vorschlags? Was ist neu?
Mit dem Richtlinienvorschlag der Kommission sollen die bestehenden EU-Vorschriften über Definitionen von Korruptionsdelikten und die einschlägigen Sanktionen aktualisiert und harmonisiert werden. Dadurch werden hohe Standards für die Bekämpfung aller Arten von Korruptionsdelikten sowie eine bessere Prävention und Rechtsdurchsetzung sichergestellt.
Mit dem Vorschlag wird die Liste der EU-Korruptionsdelikte ausgeweitet: Sie soll künftig neben den klassischen Bestechungsdelikten auch Veruntreuung, unerlaubte Einflussnahme, Amtsmissbrauch sowie Behinderung der Justiz und rechtswidrige Bereicherung im Zusammenhang mit Korruptionsdelikten umfassen. Außerdem werden einheitliche Strafmaße festgelegt und erschwerende und mildernde Umstände definiert. Erschwerende Umstände könnten beispielsweise vorliegen, wenn der Täter ein hochrangiger Beamter ist oder Strafverfolgungsaufgaben wahrnimmt. Als mildernder Umstand könnte gewertet werden, dass der Täter dazu beiträgt, andere Straftäter zu ermitteln oder vor Gericht zu stellen.
Mit dem Vorschlag werden erstmals Antikorruptionsvorschriften für den öffentlichen und den privaten Sektor in einem EU-Rechtsakt zusammengefasst. Außerdem werden klare Überwachungs- und Berichterstattungspflichten festgelegt, um die Durchsetzung zu erleichtern.
Korruptionsbekämpfung beginnt bereits bei der Prävention und der Schaffung einer Kultur der Integrität, in der Korruption nicht toleriert wird. Die vorgeschlagene Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, Maßnahmen zu ergreifen und Informations- und Sensibilisierungskampagnen sowie Forschungs- und Bildungsprogramme durchzuführen. Darüber hinaus verpflichtet sie die Mitgliedstaaten, die Beteiligung der Zivilgesellschaft und lokaler Organisationen an Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung zu fördern und sicherzustellen, dass wichtige Präventionsinstrumente vorhanden sind, z. B. ein offener Zugang zu Informationen von öffentlichem Interesse, wirksame Vorschriften für die Offenlegung von und den Umgang mit Interessenkonflikten im öffentlichen Sektor, wirksame Vorschriften für die Offenlegung und Überprüfung von Vermögenswerten öffentlicher Bediensteter und wirksame Vorschriften für die Interaktion zwischen privatem und öffentlichem Sektor.
Mit dem Vorschlag wird ferner die Rechtsdurchsetzung verbessert. Die Berichte über die Rechtsstaatlichkeit haben gezeigt, dass wirksame Strafrechtssysteme für die Einhaltung hoher Standards von entscheidender Bedeutung sind. Die Richtlinie enthält Mindestvorschriften, um gegen die eng miteinander verwobenen Aktivitäten, die in der heutigen Gesellschaft Korruption begünstigen, vorzugehen. Ferner sollen die für eine wirksame Korruptionsbekämpfung zentralen Aspekte (u. a. Kapazitäten, Fachwissen und Zugang zu den einschlägigen Ermittlungsinstrumenten) angegangen und Hindernisse für eine wirksame Ermittlung und Strafverfolgung (z. B. aufwendige und undurchsichtige Verfahren zur Aufhebung der Immunität oder zu kurze Verjährungsfristen für Korruptionsdelikte) beseitigt werden.
Werden mit der Richtlinie Vorschriften über die Offenlegung von Vermögenswerten, die Lobbyarbeit und Drehtüreffekte eingeführt?
Die Richtlinie deckt alle drei Aspekte ab.
Gemäß Artikel 3 sollen die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass wichtige Präventionsinstrumente vorhanden sind, einschließlich wirksamer Vorschriften i) für die Offenlegung von und den Umgang mit Interessenkonflikten im öffentlichen Sektor, ii) für die Offenlegung und Überprüfung von Vermögenswerten öffentlicher Bediensteter und iii) für die Interaktion zwischen privatem und öffentlichem Sektor.
Diese Vorschriften sind notwendig, da Korruptionsbekämpfung bereits bei der Prävention sowie der Gewährleistung von Transparenz und der Schaffung einer Kultur der Integrität, in der Korruption nicht toleriert wird, beginnt.
Darüber hinaus verpflichtet die vorgeschlagene Richtlinie die Mitgliedstaaten, Maßnahmen wie Informations- und Sensibilisierungskampagnen sowie Forschungs- und Bildungsprogramme durchzuführen und die Beteiligung der Zivilgesellschaft und lokaler Organisationen an Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung zu fördern.
Wurde die Öffentlichkeit zu den vorgeschlagenen Rechtsvorschriften konsultiert?
Die Kommission hat eine entsprechende Aufforderung zur Stellungnahme veröffentlicht. Im betreffenden Zeitraum – zwischen dem 20. Januar und dem 17. Februar 2023 – gingen mehr als 361 Beiträge der Öffentlichkeit ein.
Zudem hat sie die Mitgliedstaaten mit einem Fragebogen zu den nationalen Bestimmungen über die Kriminalisierung und Bekämpfung von Korruption konsultiert.
Die Ideen für einen Richtlinienentwurf und die Antworten auf den Fragebogen wurden bei zwei Workshops zum Erfahrungsaustausch über die Korruptionsbekämpfung erörtert. Konsultiert wurden ferner die Agenturen und Einrichtungen der Union, die die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten unterstützen, einschließlich Eurojust und Europol, sowie die Europäische Staatsanwaltschaft (EUStA) und die für die Verhütung und Bekämpfung von Korruption zuständigen nationalen Behörden.
Zudem hat die Kommission im Rahmen einer Konsultation Beiträge von internationalen Organisationen (u. a. UNODC, OECD und GRECO) erhalten. Auch Vertreter der Wissenschaft und der Zivilgesellschaft, u. a. Transparency International und die UNCAC-Koalition, übermittelten Beiträge.
Was sind die wichtigsten Punkte der parallel zu den Initiativen vorgelegten Mitteilung?
Die Mitteilung liefert einen Überblick über den EU-Antikorruptionsrahmen sowie darüber, wie das Thema Korruptionsbekämpfung bei der Gestaltung der EU-Politik noch stärker berücksichtigt werden kann. Ferner wird dargelegt, wie die EU basierend auf einer soliden Grundlage bereits bestehender Maßnahmen zur Verhütung, Aufdeckung und Bekämpfung von Korruption beiträgt.
Die in der Mitteilung genannten Tätigkeitsfelder verdeutlichen die große Entschlossenheit der EU, Korruption weiter entschieden zu bekämpfen und ein umfassendes strategisches Konzept – einschließlich einer EU-Strategie zur Korruptionsbekämpfung – auszuarbeiten. In einem ersten Schritt soll ein EU-Netz zur Korruptionsbekämpfung eingerichtet werden. Eine der ersten Aufgaben dieses neuen EU-Netzes wird darin bestehen, bis 2024 gemeinsame Bereiche mit hohem Korruptionsrisiko zu erfassen. Die Kommission wird diese Arbeiten in enger Abstimmung mit den Mitgliedstaaten leiten.
Was sind die Aufgaben des EU-Netzes zur Korruptionsbekämpfung?
2015 hat die Kommission ein EU-Programm für den Erfahrungsaustausch über die Korruptionsbekämpfung ins Leben gerufen, über das sich Fachleute aus den Mitgliedstaaten über Antikorruptionsreformen austauschen. Diese Arbeiten sollen mit dem neuen EU-Netz ausgeweitet und vertieft werden.
Das Netz wird die Aufgabe haben, bewährte Verfahren und praktische Leitlinien in verschiedenen Bereichen von gemeinsamem Interesse zu entwickeln. Darüber hinaus wird es eine systematischere Sammlung von Daten und Erkenntnissen unterstützen, die als solide Grundlage für Antikorruptionsmaßnahmen und für die Überwachung des Erfolgs dieser Maßnahmen dienen können.
Das Netz wird unter anderem auf den Erfahrungen in der Zusammenarbeit mit den Strafverfolgungsbehörden und anderen Behörden aufbauen und alle einschlägigen Interessenträger – darunter Angehörige der einschlägigen Berufsgruppen, Sachverständige, Forscher sowie Vertreter der Zivilgesellschaft und internationaler Organisationen – zusammenbringen.
Welche anderen Instrumente stehen auf EU-Ebene für die Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Korruptionsbekämpfung zur Verfügung?
Die Kommission überwacht die Entwicklungen im Bereich der Korruptionsbekämpfung auf nationaler Ebene; dies ist einer der zentralen Aspekte des jährlichen Berichtszyklus zur Lage der Rechtsstaatlichkeit. Seit 2022 enthalten diese Berichte auch länderspezifische Empfehlungen, mit denen die Bemühungen der einzelnen Mitgliedstaaten, Reformen voranzubringen und positive Entwicklungen zu fördern, unterstützt werden. Im Rahmen der Folgemaßnahmen zu jedem Bericht über die Rechtsstaatlichkeit arbeitet die Kommission auf fachlicher Ebene mit den Mitgliedstaaten zusammen, stellt Fachwissen bereit und leistet Unterstützung bei der Bewältigung der ermittelten Herausforderungen.
Die Themen Korruptionsbekämpfung, Unabhängigkeit und Effizienz der Justiz sowie Qualität und Inklusivität des Rechtsetzungsprozesses sind zudem Teil des Europäischen Semesters. Basierend auf den länderspezifischen Empfehlungen des Semesters haben mehrere Mitgliedstaaten konkrete Reformen in die Wege geleitet und Investitionen getätigt, um sich besser für die Bekämpfung von Korruption aufzustellen. Dies spiegelt sich in den nationalen Aufbau- und Resilienzplänen wider.
Die Kommission nutzt auch spezifische Programme, um die Mitgliedstaaten bei der Korruptionsbekämpfung zu unterstützten:
*Aus dem Instrument für technische Unterstützung werden die Mitgliedstaaten durch maßgeschneidertes technisches Fachwissen dabei unterstützt, Verwaltungskapazitäten aufzubauen und Reformen – häufig mit dem Schwerpunkt Korruptionsbekämpfung – zu konzipieren und durchzuführen.
*Im Rahmen des Fonds für die innere Sicherheit werden Mittel für ein breites Spektrum von Antikorruptionsmaßnahmen bereitgestellt, bei denen es insbesondere um eine bessere Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen Strafverfolgungsbehörden, Europol und einschlägigen internationalen Organisationen sowie eine stärkere Einbeziehung von Wissenschaft und Zivilgesellschaft geht.
*Das Betrugsbekämpfungsprogramm der Union unterstützt die Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstigen gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteten rechtswidrigen Handlungen. Insbesondere erhalten die nationalen Behörden Unterstützung bei der Stärkung ihrer Ermittlungskapazitäten. Ein weiterer Aspekt des Programms sind Aus- und Fortbildungen.
Zahlreiche Einrichtungen und Agenturen der EU wirken bei der Korruptionsbekämpfung mit:
*Eurojust fördert die justizielle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Bereich der Korruptionsbekämpfung. 2021 unterstützte Eurojust die Mitgliedstaaten bei 326 Korruptionsfällen. Es wurden 11 gemeinsame Ermittlungsgruppen eingesetzt und 13 fallspezifische Koordinierungssitzungen abgehalten.
*Europol unterstützt die Mitgliedstaaten aktiv, indem es strategische Analysen durchführt und bei strafrechtlichen Ermittlungen und kriminalpolizeilichen Operationen mitwirkt. Innerhalb von Europol leistet das Europäische Zentrum für Finanz- und Wirtschaftskriminalität operative und analytische Unterstützung bei der Untersuchung von Finanz- und Wirtschaftskriminalität, einschließlich Korruption, sowie beim Einfrieren und bei der Beschlagnahme von Erträgen aus Straftaten.
*Die Europäische Staatsanwaltschaft (EUStA) verfolgt Personen, die Straftaten (einschließlich Korruption) im Zusammenhang mit dem EU-Haushalt begangen haben, und bringt die Täter vor Gericht. Im Jahr 2021 untersuchte die EUStA 40 Korruptionsfälle, im Jahr 2022 stieg die Zahl auf 87 Fälle.
*Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) untersucht Betrug zulasten des EU-Haushalts, Korruption und schweres Fehlverhalten innerhalb der EU-Organe. Darüber hinaus arbeitet es die Betrugsbekämpfungsstrategie für die Kommission aus.
Wann wird die EU eine EU-Antikorruptionsstrategie vorlegen?
Mit dem heute vorgelegten Paket hat die Kommission mit der Ausarbeitung der Antikorruptionsmaßnahmen begonnen. Wie in den Berichten über die Rechtsstaatlichkeit anerkannt wurde, bietet ein strategischer Rahmen zur Korruptionsbekämpfung eine wichtige Gelegenheit, politisches Engagement und eine politische Vision in konkrete Maßnahmen umzusetzen. Mit Antikorruptionsstrategien kann sichergestellt werden, dass einzelne legislative oder institutionelle Lücken nicht isoliert angegangen werden und Antikorruptionsvorschriften in allen einschlägigen Politikbereichen durchgängig Berücksichtigung finden. Hierfür ist eine EU-Antikorruptionsstrategie erforderlich. Damit eine solche Strategie wirksam ist, muss sie auf der Grundlage eines soliden Konsenses und einer breit angelegten Konsultation, insbesondere mit dem Europäischen Parlament und den Mitgliedstaaten, ausgearbeitet werden. Ferner muss sie mit spezifischen und messbaren Zielen, eindeutig zugewiesenen Haushaltsmitteln und klar definierten Zuständigkeiten einhergehen.
Brauchen wir besondere Vorschriften für die Meldung von Korruptionsdelikten (Whistleblowing)?
Die Europäische Union schützt Hinweisgeber, die Verstöße gegen das EU-Recht melden, darunter Fehlverhalten, Verwaltungsmissstände und Misswirtschaft sowie Betrug und andere Unregelmäßigkeiten. In der Richtlinie über den Schutz von Hinweisgebern aus dem Jahr 2019 wird die wichtige Rolle von Hinweisgebern bei der Verteidigung des öffentlichen Interesses anerkannt. Mit diesem Rechtsakt wurden wirksame Standards zum Schutz vor Vergeltungsmaßnahmen festgelegt. Mit dem heute vorgelegten Vorschlag werden diese Schutzmaßnahmen verstärkt, indem sie auf Personen ausgeweitet werden, die Korruptionsdelikte melden. Dadurch soll ein Klima geschaffen werden, in dem sich Menschen ermutigt fühlen, Korruptionsdelikte ohne Angst vor Vergeltungsmaßnahmen zu melden und so zu wirksameren Antikorruptionsermittlungen beizutragen.
Welche Maßnahmen werden mit Blick auf die externe Dimension der Korruptionsbekämpfung ergriffen?
Im Rahmen ihres auswärtigen Handelns unterstützt die EU rechtliche und politische Reformen, um Antikorruptionseinrichtungen und Aufsichtsgremien zu schaffen, hohe Integritäts- und Transparenzstandards zu fördern und die Zivilgesellschaft, Hinweisgeber, Menschenrechtsverteidiger und unabhängige Medien als Kontrollinstanzen gegen Korruption zu stärken.
Die Korruptionsbekämpfung ist auch Teil des politischen, menschenrechts-, sicherheits- und sektorbezogenen Politikdialogs mit Drittländern und internationalen Organisationen. Darüber hinaus unterstützt die EU die Arbeiten zur Korruptionsbekämpfung in multilateralen Foren.
Warum braucht die EU einen speziellen Sanktionsrahmen gegen Korruption?
Bislang verfügt die EU über Rahmen zur Bekämpfung von Korruption außerhalb der EU in Bezug auf zwei Drittstaaten. Mit dem heutigen Vorschlag wird die EU in der Lage sein, weltweit gegen schwere Korruptionsdelikte vorzugehen, unabhängig davon, wo sie stattfinden.
Der neue Rahmen würde somit die Fähigkeit der EU verbessern, ihre Werte, grundlegenden Interessen, Sicherheit, Unabhängigkeit und Integrität zu schützen und gleichzeitig Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte zu festigen und zu unterstützen.
Auf welche Korruptionsdelikte wird der vorgeschlagene Sanktionsrahmen abzielen?
Er wird es der EU ermöglichen, restriktive Maßnahmen zu erlassen, wenn Korruptionsdelikte die Ziele der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ernsthaft beeinträchtigen oder zu beeinträchtigen drohen.
Bestechung oder Bestechlichkeit eines öffentlichen Bediensteten oder die Unterschlagung oder Veruntreuung von Vermögensgegenständen durch einen öffentlichen Bediensteten, einschließlich der Wäsche von Erträgen aus solchen Straftaten, können schwere Korruptionsdelikte darstellen. Dies gilt insbesondere für Länder, die auf der EU-Liste nicht kooperativer Länder und Gebiete für Steuerzwecke stehen, oder für Länder, deren nationale Systemen zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung strategische Mängel aufweisen, die eine erhebliche Bedrohung für das Finanzsystem der Union darstellen.
Interview mit Claudia Zimmermann
