De Algemene Rekenkamer heeft in de eerste helft van 2018 onderzoek gedaan naar de betrokkenheid van de minister van Financiën bij de besluitvorming rond garanties. Hierbij heeft de Algemene Rekenkamer gekeken hoe de minister van Financiën omgaat met een aantal dilemma’s. Het eerste dilemma is de onafhankelijke positie van DNB voor de monetaire taak en de rol van de minister van Financiën als aandeelhouder van DNB namens de Staat. Het tweede dilemma is het korte (winstafdracht) versus het lange termijn belang (financiële soliditeit) van de Staat als aandeelhouder. Door de maatregelen die de Europese Centrale Bank (ECB) de afgelopen jaren heeft getroffen om de economie in de eurolanden te stimuleren, is de schuldenportefeuille van de ECB gestaag gegroeid. Daardoor loopt de ECB financiële risico’s. Vanwege het gezamenlijke monetaire beleid van de ECB en de nationale centrale banken in de eurolanden loopt De Nederlandsche Bank (DNB) hierdoor ook financiële risico’s. De afdekking van deze risico’s en de rol van de minister van Financiën daarbij, vormen daarom het onderwerp van een rapport dat u gratis kunt downloaden op onze website.
De risico’s die DNB loopt hangen in de eerste plaats samen met het opkopen van staatsobligaties en bedrijfsobligaties door de ECB. Met deze opkoopprogramma’s wil de ECB de economie stimuleren en de inflatie richting 2% opstuwen. Voor het afdekken van de risico’s die voortkomen uit de opkoopprogramma’s van de ECB bouwt DNB een voorziening op. De opbouw van deze voorziening gaat ten koste van de winstafdracht van DNB aan de Staat als aandeelhouder.
Daarnaast zijn er risico’s die DNB loopt die samenhangen met de steunmaatregelen van de ECB aan de destijds in crisis verkerende eurolanden Griekenland, Portugal en Cyprus. Voor de afdekking van deze risico’s heeft de Staat tussen 1 maart 2013 en 1 maart 2018 een garantie aan DNB verstrekt ter grootte van € 5,7 miljard.
Uit het onderzoek blijkt dat de wijze waarop de minister van Financiën zich tot DNB verhoudt bij het afdekken van risico’s van monetair beleid niet geheel duidelijk is vanwege de veelheid aan geldende wet- en regelgeving. Onder andere Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, de Bankwet, de statuten van DNB, het Verdrag betreffende de werking van de EU, de Wet op het financieel toezicht en de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2013 bevatten bepalingen die van toepassing zijn op de relatie tussen de minister en DNB. Zo is de Staat als aandeelhouder gebonden aan het vennootschapsrecht; Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek is in beginsel van toepassing. Er zijn echter uitzonderingen; specifieke bepalingen hierover zijn onder meer opgenomen in de Bankwet. Wat onder welke omstandigheden precies van de minister van Financiën mag worden verwacht is daardoor lastig vast te stellen.
Daarnaast komt uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer ook naar voren dat de minister van Financiën op kritisch constructieve wijze volgt hoe DNB omgaat met de risico’s die samenhangen met monetair beleid wanneer die de schatkist raken. Tot slot is gebleken dat bij de voorbereiding van de besluitvorming over de garantie en de voorziening de dilemma’s tussen verschillende belangen van de Staat als aandeelhouder van DNB, niet zichtbaar zijn gemaakt. Bij zowel het besluit in 2013 over de garantie aan DNB als het besluit in 2016 over de opbouw van een voorziening door DNB zelf, is door het ministerie vooral verwezen naar het korte termijn belang: de gevolgen voor de winstafdracht door DNB aan de Staat.
Aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van Financiën aan om, analoog aan de afspraken die in de notitie Toezicht of afstand zijn gemaakt over de zbo-taken van DNB, vast te leggen op welke wijze hij zich tot DNB verhoudt ten aanzien van de afdekking van de risico’s voortkomend uit het monetaire beleid. In een dergelijk document zou hij kunnen opnemen welke wetsbepalingen daarbij van toepassing zijn en welke informatie er wordt uitgewisseld tussen DNB en de minister van Financiën, respectievelijk tussen de minister van Financiën en de Tweede Kamer. Daarnaast kan bij de voorbereiding van de besluitvorming binnen het ministerie, conform de uitgangspunten van de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2013, explicieter aandacht worden geschonken aan de verschillende belangen van de Staat die de minister vanuit zijn verschillende rollen moet afwegen.
Reactie minister van Financiën
Met een toelichting op de juridische vormgeving van DNB, het aandeelhouderschap van de Staat en DNB als onderdeel van het Europees Stelsel van Centrale Banken zegt de minister opvolging te geven aan de aanbeveling om vast te leggen op welke wijze hij zich als aandeelhouder verhoudt tot DNB en welke wetsbepalingen daarbij van toepassing zijn. Voor de informatie-uitwisseling tussen DNB en de minister van Financiën verwijst hij naar een bepaling in de Bankwet 1998 over informatie-uitwisseling over taken en werkzaamheden van DNB. Voor de informatievoorziening aan de Tweede Kamer refereert de minister onder andere aan het jaarverslag van de ECB, het jaarverslag van DNB en het op verzoek horen van de president van DNB. De minister onderschrijft de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om bij de voorbereiding van de besluitvorming over risico’s en winstafdracht van DNB een duidelijk onderscheid te maken tussen de rol van aandeelhouder en de rol van bewaker van de rijksbegroting en de hiermee samenhangende belangen.
Nawoord Algemene Rekenkamer
De reactie van de minister laat zien dat de relatie tussen DNB en de minister van Financiën weliswaar een relatie tussen 2 partijen lijkt, maar in werkelijkheid diverse formele rollen, taken en bevoegdheden omvat, met onderscheiden onderlinge relaties. De beschrijving zou volgens de Algemene Rekenkamer daarom aan kracht winnen als de minister expliciteert welke informatie hij nodig heeft vanuit zijn rol als aandeelhouder en vanuit zijn rol als bewaker van de schatkist.
Bron: Algemene Rekenkamer
Interview mit Claudia Zimmermann
